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华侨权益保护地方性立法成效显著
2021年no.2 本期策划 作者：严武龙
2020年12月2日，海南省六届人大常委会第二十四次会议通过《海南省华侨权益保护条例》，条例共六章四十二条，于2021年1月1日起施行。2021年1月27日，四川省人大常委会第二十五次会议通过《四川省华侨权益保护条例》，条例共三十八条，自公布之日起施行。从2015年7月至今，广东、福建、上海、湖北、浙江、海南、四川等七省市先后制定了华侨权益保护的地方性法规。七省市积极开展华侨权益保护地方性立法先行先试，进一步丰富和完善了涉侨法律法规体系。
七省市条例的共性特点
一是对立法依据、适用范围、保护原则的规定完全相同。七省市的条例均在第一条对立法依据等作出规定，指出立法目的是“为了保护华侨的合法权益”，依据是“宪法和有关法律、行政法规”，重申依据归侨侨眷权益保护法的规定，“华侨是定居在国外的中国公民”，规定“华侨权益保护应当遵循平等保护的原则”。
二是明确了保护华侨权益工作的职责分工。七省市的条例对政府保护华侨权益的职责分工作了规定，明确县级以上政府建立工作协调机制、加强工作领导、提供经费保障等方面内容，规定了侨务主管部门负责指导、协调、监督方面的工作职责，并对其他政府部门做好华侨权益保护提出工作要求。
三是规定了发挥侨联组织在维护华侨权益方面的作用。七省市的条例规定了侨联组织在宣传贯彻涉侨法律法规、反映华侨意见和要求、密切联系华侨、维护华侨合法权益等方面发挥作用。
四是重申了华侨持护照办理事务的效力。七省市的条例均在出境入境管理法的基础上对华侨持护照办理事务作出规定。广东、福建、湖北、浙江的条例明确规定“护照与居民身份证具有同等身份证明效力”，湖北的条例延伸到护照与“居住证、社会信用代码证明具有同等的身份证明效力”。
五是吸收了出境入境管理法对华侨回国定居方面的规定。广东、上海的条例对回国定居规定得比较详细，划分了原户籍注销地为本地和非本地以及海外出生华侨回国定居的不同条件要求；福建、湖北、四川的条例仅对华侨回国定居作了原则性规定；浙江、海南的条例对国内与国外身份信息不一致的华侨办理落户作了规定。
六是规定了华侨政治权益的内容。七省市的条例均涉及华侨政治权益，其中内容最丰富的是福建和浙江的条例，对华侨参加基层人大代表选举、列席地方人大会议、参加政协会议、受邀担任政协特邀委员以及申请成立社会团体等作了规定。
七是重申了涉侨教育的有关内容。七省市的条例均重申了国务院侨办联合教育部针对华侨子女义务教育、华侨学生接受高中和高等教育所制定规范性文件的内容，即华侨子女在其监护人户籍地接受义务教育，华侨学生在其父母出国前或其祖父母、外祖父母户籍地参加中考接受高中阶段教育，华侨学生按照规定参加华侨和港澳台地区学生联合招生考试。湖北、四川的条例规定了华侨子女学前教育享受当地居民同等待遇等规定。
八是规定了华侨财产权益的内容。七省市的条例均规定华侨可以在当地购房并保护其私有房产的所有权，因公共利益需要征收或者征用华侨房屋及其他不动产的，应当依照法定程序并依法给予补偿。其中，广东、福建、上海、浙江的条例对历史遗留的华侨私房问题，明确提出按照国家和当地有关规定办理。广东、福建、湖北、浙江、海南的条例明确规定了华侨享有农村集体经济组织成员的权益，包括农村土地承包权、农村房屋宅基地使用权等。华侨出国定居后，原以家庭为单位承包土地的合同未到期的，可以依法流转，有关组织和个人不得侵占、截留、扣缴或者挪用华侨的土地承包经营权流转收益。
九是规定了华侨就业及社会保险权益的内容。七省市的条例均规定了从事专业技术工作的华侨，可以参加专业技术人员资格考试和专业技术职务任职资格评审，其在境外从事专业技术工作的年限和成果可以作为评定专业技术任职资格的参考依据。养老保险方面，七省市的条例均按照现行国家政策，已参加基本养老保险的华侨在出国时其个人账户保留，再次回国居住或就业的，基本养老保险缴费年限合并计算，达到领取条件时可以享受养老保险待遇。医疗保险方面，离休、退休后出国定居的华侨回本地就医的，可以按规定享受离休、退休医疗待遇。
十是规定了华侨投资权益保护的内容。七省市的条例均对华侨投资权益作出规定，其中湖北、海南的条例设投资创业专章对华侨投资权益进行规范和保护，对投资类型、企业财产和土地使用、参加政府采购、企业财产收益转让等作出一系列规定。
十一是规定了华侨捐赠权益保护的内容。七省市的条例均对华侨捐赠权益作出规定，包括捐赠自愿无偿原则、征收捐赠财产应征得捐赠人同意、受赠人对捐赠财产的保护义务等内容。
十二是列举了华侨权益保护的方式。七省市的条例列举了华侨权益受侵害后的救济途径：向有关部门投诉、申请仲裁、行政复议、行政诉讼。广东、上海、浙江、海南的条例对政府侨务部门或者其他部门接受华侨投诉后的处理提出具体要求；广东、福建、湖北、四川的条例对经济困难的华侨应提供法律援助或司法救助作出规定。此外，七省市的条例均对国家工作人员、其他组织或者个人侵害华侨权益应承担的法律责任作了明确规定。
十三是对外籍华人权益保护作出规定。广东、福建、湖北、浙江的条例均规定，除法律、法规规定不可享有的特定权利外，外籍华人权益保护参照条例执行。上海、海南的条例规定，外籍华人在该市(省)的正当权益，按照法律、法规和有关规定予以保护。
七省市条例的特色之处
一是明确华侨身份确认的主管部门。福建、四川、海南的条例明确了由县级以上侨务主管部门按照国家有关规定对华侨的身份进行认定。上海条例对身份确认限定了范围，规定华侨在本市办理子女就读、升学、照顾生育、社会救助等事务需要认定身份的，由市或者区人民政府侨务部门出具相关身份证明。
二是华侨申领证件的规定。湖北的条例规定，华侨在本省居住六个月以上，具有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读等条件之一的，可以依法申领居住证，享受居住地基本公共服务和便利。上海的条例规定，华侨高层次人才可以向市人力资源社会保障部门申请办理常住户口或者上海市居住证，以及往来港澳通行证和往来台湾通行证。
三是对华侨创新创业作出规定。湖北的条例用六条规定了支持华侨创新创业的内容，包括：鼓励华侨参与国家和该省的人才创新创业类计划项目，鼓励华侨在当地设立研发机构开展科研工作，支持华侨建设或参与建设高水平智库与软科学研究基地等。上海的条例突出支持华侨参与在上海创新创业，包括：鼓励和支持华侨发挥人才、技术、资金优势，参与上海科技创新中心建设，鼓励和支持华侨参与中国(上海)自由贸易试验区的投资建设等。海南的条例规定，鼓励和支持华侨参与海南自由贸易港建设，鼓励和支持华侨参与本省旅游业、现代服务业、高新技术等产业和重点产业园区建设。
四是规定了华侨可以报考国家工作人员。福建的条例规定华侨可以依法被录用或者聘任为国家工作人员；湖北的条例规定华侨参加公务员录用考试和其他招聘考试的，有关部门和单位不得增设报考条件和录(聘)用条件。海南的条例对华侨报考国家工作人员也作了规定。
五是规定对困难华侨予以救助。湖北、上海、四川的条例规定，华侨因基本生活出现严重困难，符合救助条件的，可以依法申请社会救助。
六是规定了对华侨历史文化遗产予以保护。福建、四川、海南的条例规定，对具有重要纪念意义、教育意义以及历史价值的重要史迹、实物、建筑、手稿、文献资料等华侨历史文化遗产，应当依法予以保护和利用。
七是对作出突出贡献的华侨给予表彰和优待。四川的条例规定，对国家和本省经济发展、社会建设、开放合作有突出贡献的华侨，按照国家和本省有关规定给予表彰或者奖励。浙江的条例规定，受省级以上人民政府表彰的华侨，可以获邀参加省人民政府举行的重大庆典或者文化、教育、科技、经贸等活动，并在出入境时给予便利。
八是完善地方政府对华侨的服务保障。湖北的条例规定，县级以上人民政府及其部门应当完善政策措施，保障华侨享受义务教育、就业、卫生、计划生育、文化、体育、法律援助等基本公共服务及便利。海南的条例规定，县级以上人民政府政务服务机构应当设立侨务服务窗口，集中办理涉侨服务事项，为华侨提供法律法规和政策咨询、政务信息咨询、华侨人才管理等各方面公共服务。
七省市条例为华侨权益保护地方性立法积累了实践经验
2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划将华侨权益保护列为第三类项目，即立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。在国家层面的立法条件暂时不完全成熟的情况下，各地特别是侨乡地区可以借鉴七省区立法的实践经验，积极推动本地华侨权益保护的地方性立法工作。除推动省一级人大常委会制定华侨权益保护条例外，也可以积极推动设区的市一级人大常委会对华侨权益保护立法进行先行先试。
一是以法规形式落实国家层面已出台的政策规定。近年来，中央统战部会同或推动有关部门出台了一系列政策措施，涵盖了华侨回国定居、出入境便利、子女接受教育、参加社会保险、慈善捐赠等各个方面。特别是2019年国家移民管理局牵头十六个部门实施出入境证件便利化应用，建设出入境身份认证平台，基本上解决了华侨持护照办理事务所遇到的各类问题。各地在推动华侨权益保护地方性立法时，可以以地方性法规形式强调国家有关部门已有的政策措施。
二是可以直接吸收七省市条例的共性内容。七省市的条例的共性内容比较多，包括立法依据、适用范围、保护原则，有关部门在华侨权益保护中的职责，侨联组织的作用，华侨护照办理事务的效力，华侨回国定居以及华侨政治、教育、财产、社会保险、投资、捐赠权益，华侨权益保护方式，外籍华人参照适用等。实践证明，七省市条例的共性内容是符合侨务工作实际的，为地方保护华侨权益提供了立法依据，其他地方立法工作可以直接借鉴吸收上述共性内容。
三是以服务经济社会发展为目标突出各地立法的特色。十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对优化区域经济布局、促进区域协调发展进行了规划部署，包括实施推动京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化等区域重大战略，推进西部大开发、东北振兴、中部地区崛起、东部地区加快推进现代化等区域协调发展战略。各地可以结合“十四五”规划纲要，进一步发挥侨务资源优势，在鼓励华侨华人创新创业、服务本地经济社会发展方面，着重突出各地的立法特色。
“十四五”规划纲要指出“全面贯彻党的侨务政策，凝聚侨心、服务大局”。2021年政府工作报告强调，“全面贯彻党的侨务政策，维护海外侨胞和归侨侨眷合法权益，更大凝聚中华儿女共创辉煌的磅礴力量”。积极推进华侨权益保护的地方性立法工作，不断完善涉侨法律法规体系，是贯彻党的侨务政策的具体体现，也是“十四五”时期开展侨务工作的重要着力点。(作者系中央统战部九局三处处长)
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