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我国侨务政策法规建设的回顾与前瞻
2009年no.4 侨务回顾 作者：肖锡权
我国的侨务政策法规建设，伴随着新中国的成立而开始，至今走过了60年的发展历程。这期间，既有成功的经验，也有失误的教训。今天，站在新的历史起点上，总结回顾60年来的侨务政策法规建设，目的是要从中认识侨务工作的规律与特点，为今后侨务政策法规的创新发展指明方向。
一、建国60年我国侨务政策法规建设的几个阶段
1、建国之初至文革之前-拓荒期。
1949年10月中侨委成立，侨务政策法规建设摆上了日程。1954年9月20日颁布了首部《中华人民共和国宪法》，首部宪法第98条规定：“国家保护国外华侨的正当的权利与利益”，标志着侨务政策法规建设纳入国家法制建设之中。1957年，中央政府制定了对归侨、侨眷“一视同仁，适当照顾”的政策，把归侨侨眷作为一个独立群体加以照顾。在这个阶段里，国家从几个方面保护华侨、归侨侨眷的合法权益。
(1)保护政治权益：1956年9月，中央关于提早改变华侨、港澳地主成份问题的指示，使数以万计的侨眷摘掉了地主富农成份的帽子，回到人民中间来；1962年9月，中央批准中侨委党组《关于所谓“海外关系”问题的报告》，批判了所谓“海外关系”的提法，肯定广大华侨是劳动人民，是爱国统一战线的基础。
(2)保护财产权益：1950年11月，政务院颁布了《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》，提出华侨房屋除原由农民居住的房屋外，其他财产一律保留不动；1955年2月，周恩来总理发布了《国务院关于贯彻保护侨汇政策的命令》，明确侨汇是侨眷的合法收入，是海外华侨从事劳动所得，对国家建设有积极作用。
(3)保护就业、就学权益：1962年6月，中央批准中侨委党组《关于妥善处理侨眷、归国华侨就业和精简问题的报告》，明确归侨职工不精简下乡，继续留城工作；1961年7月，国务院转发中侨委《关于当前侨务工作几个问题的报告》，对归侨学生采取“同等成绩，优先取录”的办法，照顾归侨学生优先就学。
(4)保护投资、捐赠权益：1955年8月，毛泽东主席颁布了《华侨申请使用国有荒山荒地条例》，以及1964年国务院颁布了《华侨、港澳同胞捐资兴办公益事业问题的通知》，调动了华侨港澳同胞的投资、捐赠的积极性，规范了投资捐赠的行为。
(5)妥善处理华侨的“双重国籍”问题。上世纪五十年代，我国政府作出系列决定，妥善处理历史遗留下来的华侨的“双重国籍”问题。赞成和鼓励华侨自愿选择所在国的国籍，凡是取得所在国国籍的，就自动失去了中国国籍；对保留中国国籍的，要求他们遵守所在国的法令，同所在国人民友好相处。这一措施，有利于华侨华人在所在国的生存与发展，改善和巩固了我国与相关国家的睦邻友好关系。
(6)妥善安置被排华回国的华侨。上世纪五、六十年代，个别国家掀起反华排华恶浪，我国政府克服三年自然灾害带来的严重困难，派出轮船将十多万华侨接回祖国安置，主要安置在国营华侨农场，体现了祖国是海外华侨的坚强后盾。
2、文革开始至1978年1月全国侨务会议预备会议召开-荒芜期。
文革期间，中国的法律机器全部陷于瘫痪，举国上下无法无天，侨务领域也不能幸免。这一阶段，侨务机构被撤销，侨务干部被下放，正确的侨务政策被否定，侨务政策法规建设也随之停止下来。在以阶级斗争为纲的错误理论指导下，“侨”与地、富、反、坏、右一样成为专政对象，“海外关系”被视作反动的社会关系，许多归侨侨眷因此遭受诬陷迫害，广大归侨侨眷被推向了痛苦的深渊，侨务领域成为极左路线的重灾区。直至1978年1月，中央召开了全国侨务会议预备会议，下发了3号文件，侨务战线开始拨乱反正，侨务机构得以恢复，侨务工作走向正轨，重新开启侨务政策法规建设。
3、1978年1月中共中央中发3号文件下发，至1990年9月全国人大常委会颁布《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》-复耕期。
1978年3月5日，五届人大一次会议通过了我国第三部宪法，增加了保护侨眷权益的内容。1982年12月4日，五届人大五次会议通过了我国第四部宪法，宪法第50条明确2个保护，即：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”，全面、完整地表达了我国政府保护侨益的意志。这一阶段的侨务政策法规建设，主要是拨乱反正，正本清源，全面纠正文革极左路线对侨务工作的错误做法，彻底肃清林彪、“四人帮”对华侨、归侨侨眷的荒谬理论，充分肯定“海外关系”是个好东西，恢复历史的本来面目。
(1)落实归侨、侨眷人身政策。1981年5月，国务院侨办、中央组织部、公安部联合下发的《关于善始善终地复查纠正归侨侨眷中冤假错案工作的通知》、1984年9月中央组织部、公安部、国家安全部、国务院侨办联合下发的《关于抓紧清理归侨侨眷档案工作的补充通知》，以及国务院侨办、劳动人事部联合下发的《关于处理六十年代初期精简的归侨职工问题的意见》，要求彻底平反纠正归侨侨眷中的冤假错案，全面清理归侨侨眷的档案，砸碎套在归侨侨眷身上的精神枷锁，向他们赔礼道歉。对在六十年代初期被精简回乡的归侨职工，明确要求收回安排工作，保护他们的就业权益。此外，1982年1月，中央组织部、国务院侨办党组联合下发了《关于充分发挥归侨干部作用的意见》，要求正确认识归侨侨眷干部的特点和作用，做到政治上一视同仁，工作上人尽其才，生活上适当照顾，对他们给予更多的尊重与照顾。
(2)落实华侨房屋政策。中共中央办公厅、国务院办公厅先后在1984年12月转发《关于加快落实华侨私房政策的意见》，和1987年5月转发《关于落实华侨私房政策的补充意见》，在全国范围内，开展了史无前例、声势浩大的落实华侨私房政策工作。这一具有重大现实意义与深远历史意义的工作，在中国侨务史上，发挥了极为重要的作用，产生了极为重要的影响，极大地增强了海外华侨对祖国的向心力，激发了他们的爱国爱乡情怀。重点侨乡广东省，在省委、省政府的领导下，侨务工作者解放思想，开拓创新，下定决心，排除困难，率先提出全面落实侨房政策，一鼓作气，基本处理完历史遗留的侨房问题，彻底放下了这一历史包袱，开创了侨乡建设的大好局面。
(3)保护归侨侨眷出境探亲定居权益。以国务院侨办、劳动人事部、财政部于1982年4月联合下发的《关于归侨侨眷职工出境探亲待遇问题的通知》，以及1983年1月联合下发的《关于归侨侨眷职工因私事出境的假期、工资等问题的规定》为标杆，国务院侨办会同有关部委，先后下发了系列政策文件，充分考虑到出境探亲路程遥远，筹措外汇困难，入境手续繁琐等实际问题，保护了他们应有的权益。
(4)鼓励支持华侨、港澳同胞捐赠兴办公益事业。国务院在1982年8月颁布了《关于加强华侨和港澳同胞捐赠进口物资管理的通知》，国务院侨办、海关总署、中国银行、国家外汇管理局1983年7月联合下发的《关于贯彻执行加强华侨和港澳同胞捐赠进口物资管理的补充通知》，在落实侨务政策效应的推动下，掀起了华侨、港澳同胞捐赠兴办公益事业，支援祖国与家乡建设的热潮，成为中国侨乡的一道亮丽风景线。
(5)开启了华侨农场的改革。1985年12月，中共中央、国务院下发了《关于国营华侨农场经济体制改革的决定》，从此，开始了华侨农场改革与发展的漫长历程。明确了华侨农场走农村改革的道路，改革现行体制，调整产业结构，扩大生产经营自主权，充分调动归难侨的积极性。
(6)保护侨汇收入。国务院先后于1979年7月下发了《关于提高侨汇留成和改变侨汇物资供应体制的通知》、1982年3月下发了《关于做好侨汇工作扭转侨汇下降的通知》，明确侨汇是我国非贸易外汇收入的重要组成部分，侨汇收入是归侨侨眷的正当权益，采取了提高侨汇留成比例，改变侨汇物资供应体制等办法，增加国家外汇收入，保证侨汇商品供应。
此外，国家还在保护华侨祖坟，照顾归侨侨眷住房困难及其子女升学就业，安置回国定居的华侨及归侨知青回城，扶持救济贫困归侨等方面，出台了一系列保护权益的政策性规定。这对于抚慰归侨侨眷心灵的创伤，激发华侨港澳同胞的爱国爱乡热忱，产生了巨大的作用，收到了立杆见影的效果。
4、从1990年9月颁布《归侨侨眷权益保护法》至现在-收获期，也是科学发展期。
这一阶段有三个标志性的政策法规：第一是1993年7月国务院颁布《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》，第二是2000年3月全国人大通过了《中华人民共和国立法法》，第三是2005年中共中央办公厅、国务院办公厅有关加强新形势下侨务工作的意见。这一阶段侨务政策法规建设有以下亮点：
一是将成熟的政策上升为法律法规。《归侨侨眷权益保护法实施办法》的公布实施，标志着侨务政策法规建设进入丰产期，先后有30个省市区制定了实施办法，各省市区的实施办法，将本地区行之有效的政策上升为法律法规。国家也将成熟的侨务政策，提升为法律法规。如1999年6月全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，规范华侨港澳同胞的捐赠行为，明确政府侨务部门的监管职责；1990年8月国务院发布了《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》，鼓励华侨港澳投资者回乡投资兴业，并给予相应的优惠待遇。
二是地方人大、政府陆续出台一些涉侨的地方性法规与政府规章。如广东省人大常委会在1994年11月出台了《广东省城镇华侨房屋租赁规定》，1995年5月出台了《广东省城镇华侨房屋拆迁规定》，规范了侨房的租赁拆迁行为，照顾了侨房业主的合法权益。广州市政府在1999年3月出台了《广州市出境定居人员权益保障规定》，保护了新移民的合法权益，密切了新移民与原单位的联系。
三是根据新形势下出现的新问题制定新的政策。针对中小学校布局调整涉及到的侨捐学校问题，2003年9月，教育部、国侨办下发了《关于在中小学校布局调整中注意保护海外侨胞捐赠财产的意见》，明确既要做好学校布局调整，又要维护华侨捐赠权益。针对在经济建设开发土地中的华侨祖坟问题，2003年11月，国侨办转发了广东省政府《关于处理涉及华侨祖坟和保护重点侨务对象祖墓工作有关问题的意见》，明确了清坟工作的指导思想，调整了清坟的时限和范围，回应了海外华侨的诉求，维护了社会稳定。针对华侨华人送子女回国读书日益增多的现象，2004年6月，国务院修改了《归侨侨眷权益保护法实施办法》，增加了“华侨子女回国就读实施义务教育的学校，应当视同当地居民子女办理入学手续”。传承了中华文化，涵养了侨务资源。
四是以科学发展观指导侨务政策法规建设。今年1月，国务院侨办、教育部联合印发的《关于华侨子女回国接受义务教育相关问题的规定》，强调“华侨子女在其国内监护人户口所在地就读实施义务教育学校的，应当视同当地居民子女办理入学手续，依法享受免缴学费和杂费的权利”。这就是一个体现科学发展观要求的政策，突出以侨为本，做到统筹兼顾，国内人民与国外侨民乐意接受。去年，广东省侨办与恩平市政府联手解决“速汇金”兑付难，体现了以人为本。“速汇金”是一项国际性的快捷汇款业务，侨胞要求及时兑付是正常需求，要的不是照顾，而是如何改进银行的工作，保护公民权益。
二、今后我国侨务政策法规建设的走向
1、侨务政策法规建设必须紧扣侨胞的难点热点问题。
侨务政策法规建设的立足点及归宿点，就是解侨之难，排侨之忧。在每个阶段里，由于受到国际国内环境的影响，侨胞的需求有所不同。在新中国成立之初，大批海外赤子回国服务，报效祖国，我们及时制定了华侨回国就读就业政策，妥善安置回国的华侨，发挥了他们的聪明才智。在我国与东南亚一些国家因华侨问题关系比较微妙的时刻，我们及时出台了处理华侨双重国籍的政策，维护了我国与东南亚国家的睦邻友好关系。在文革结束后，广大华侨归侨侨眷强烈要求政治上平反纠正，财产上物归原主，我们及时出台了平反冤假错案政策与发还被没收房产的政策，抚慰了他们心灵上的创伤。在调动他们爱国爱乡热情，捐款赠物支持家乡建设积极性方面，我们及时出台了鼓励华侨港澳同胞捐赠兴办公益事业的政策。侨务政策法规是侨心、侨情的寒暑表，侨务政策法规越贴近侨胞，侨胞越贴近祖国。
2、侨务政策法规建设必须发挥各级人大、政府的立法积极性。
我国幅员辽阔，海外同胞有几千万人，各省、市、区的省情、市情、侨情千差万别。在护侨方面，仅靠中央政府的积极性是不够的，必须发挥中央与地方的两个积极性。《立法法》实施后，各省人大出台的地方性法规及省政府的政府规章，纳入了法律法规系列，在某些时候及某些方面，中央政府出台一个全国性政策，相对还比较难，而由某个地方根据当地省市情与侨情的特点，出台地方性法规或政府规章相对容易，待成熟后再向全国推广。比如广东省人大制定的《广东省拆迁城镇侨房规定》，提出拆旧房补新房，不作差价结算；拆除出租房，承租户由拆迁单位安排住房，业主收回使用权，在全国是一个很大的突破，至今未在全国推广。而广州市政府制定的《出境定居人员权益保障规定》，已在全国推广开来。目前各省人大的华侨委员会，是专司侨务立法的，各地政府侨务部门，应密切与人大华侨委的沟通联系，就华侨归侨侨眷某个单项权益问题，出台地方性法规，如有难度，也可以先制定政府规章或规范性文件。只要把地方人大与政府的立法积极性调动起来，就能够在全国范围内织出一张护侨的大法网。
3、侨务政策法规建设必须着眼于全局，注重前瞻性。
侨务政策法规是国家法律法规的组成部分，与其他部门、行业的法律法规相辅相成，相互联系，要站在全局的高度、部门的角度来通盘考虑。政策应该出台于事件的始端而不是终端，要善于从苗头出现的阶段里出台政策加以规范，就能取得事半功倍的效果。侨务政策法规与其他行业的政策法规的不同点在于服务对象分散在世界各地，要让全国各行业了解到他们的所思、所需、所急，做到知侨、利侨、为侨，需要我们具有敏锐的眼光、灵敏的嗅觉，了解和掌握侨界里动态性、苗头性的问题，把政策制定在问题的始端，取得工作的主动权。
4、侨务政策法规建设必须体现科学发展观要求。
当前，我国的各项建设进入科学发展时期，侨务政策法规建设进入科学发展阶段，必须体现科学发展观的要求：一是要以侨为本，满足侨的民生需求，使华侨华人与归侨侨眷共享改革开放的成果；二是要统筹兼顾，既要考虑到侨的特点与需求，又要考虑到其他阶层人们的利益，使侨务政策既合符国情，又照顾侨情；三是要协调沟通，侨务政策涉及到许多职能部门，必须取得理解支持，贯彻起来才能顺畅；四是要注重实效，制定政策的目的在于解决问题，讲究实用、实惠，对华侨华人、归侨侨眷给予物质上的反哺、生活上的便利、精神上的抚慰。随着经济全球化，世界一体化，国民待遇化，利益均等化，侨字人溶入社会大家庭的趋势不断加快，将侨字人作为一个独立群体加以照顾愈显困难，在研究制定侨务政策法规时，要开拓思路，转变观念，勇于探索护侨、利侨的新空间，善于搭建为侨服务的新平台，力求做到一视同仁求同等，不得歧视要正视，考虑特点不特殊，适当照顾要兼顾。(作者系广东省侨办离退休人员管理处处长)
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