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晚清政府第一个侨务部门的设立与《续定招工章程》
2010年no.1 侨务回顾 作者：权好胜
晚清第一个侨务部门设在总理各国事务衙门。
总理各国事务衙门(以下称总署)成立于1861年初，而不是一些书称的1860年。总署的成立，不同的人们从不同角度、不同层面去解读它的意义。当时有人认为总署是为洋人办事的，不耻为伍。有人认为总署存在一天，就多一天耻辱，恨不能立即裁撤。就连总署的始作俑者奕讠斤(1832—1898)在奏折里也称总署是个临时机构，“俟军务肃清”即行裁撤。有人从它的作用评价，认为它管理的事务，“固不独繁于六部，而实关乎六部矣”，成为包揽一切的机构，说它“以洋务内阁著称”。有人认为“它是中国第一个名符其实的外交机构”，或中国第一个设有侨务部门的中央行政机关……新近更有人称它为当时的“大部委”。而当时外国使节为之欢欣鼓舞，英国公使表示：“中外各国何能保持将来无不和之道，莫若各邦大臣与中华大吏直达无阂。此次新立衙署，足见贵国亦有此意，本大臣实深欣慰。”法国公使亦表示“不胜欣悦。此实中外各国永敦睦好的最妙办法”。作者无意评价种种看法之确切与否，仅拟从侨务工作的角度去解读它。
一、允许中国人移居国外是《北京条约》的条款之一
有学者称：“从清朝立国直到1860年，清朝的法律禁止中国人移居国外”。[见《华侨华人研究集》(一)第92页]这个结论没错。一般认为1860年清廷与英、法分别签订的《北京条约》，允许西方在中国招收华工，即清廷允许中国人移居国外的滥觞。但仔细研究，清廷在这个问题上的变化是有个过程的。此前西方殖民势力在华猖狂拐卖华工已是公开的秘密，中国中央政府有关的地方政府虽有禁令在前，但出于种种原因，采取睁一只眼闭一只眼的政策，并未有严厉的整顿措施，致使这种罪恶勾当愈演愈烈。当年林则徐以钦差身份到广东禁烟时，也曾向朝廷奏报过拐卖华工的情形，但也不了了之。鸦片战争失败后，朝廷主战派失去了决策的话语权，清廷对列强的各种无理要求，逆来顺受，签下了第一批不平等条约。条约除割地赔款外，在禁止中国人移居国外问题上也开始有所松动。如1842年8月29日，清廷与英人签订的《南京条约》第九款就规定：“凡系中国人，前在英人所据之邑居住者，或与英人有来往者，或有跟随及俟候英国官人者，均由大皇帝俯降御旨，誉录天下，恩准全然免罪。且凡系中国人为英国事被拿监禁受难者亦加恩释放。”当然，“免罪”与“允许”有些差别，况且也仅限于“英人”及“英人所据之邑”。但实际情况却如英驻广州领事在向国内的报告中所说的那样：“中国当局没有在任何方面对移民出洋进行干涉，一切有关移民出洋的行动都是公开进行的。”第二次鸦片战争期间，英、法联军控制广州，胁迫广东地方官于1859年4月贴出告示，允许广东居民“任便与外人立约出洋”。同年10月，两广总督屈于压力，宣布“出洋承工有裨贫民生计，愿者可令其与洋人立约前往”，并公布“招工章程”(一般称“广州章程”)、允设立招工局。以上情况说明，清廷虽有法律禁止中国居民移居国外，但实际情况是禁而不止。
第二次鸦片战争失败后，清廷被迫签订的第二批不平等条约使中国继续沉沦，成为不平等条约的奴仆。其中与英、法分别于1860年10月24日、25日签订的中英、中法《北京条约》，当时就被人称为卖国条约。也就是在这两个条约中，清廷被迫允英、法招募华工出口。以上内容在两个条约中的文字几乎完全相同，仅有“英”、“法”之别。中英条约第五款写道：“戊午年定约互换以后大清大皇帝允于即日降谕各省督抚大吏，以凡有华民情甘出口，或在英国所属各处，或在外洋别地承工，俱准与英民立约为凭，无论单身或愿携带家属一并赴通商各口，下英国船只，毫无禁阻。”白纸黑字，明白无误。清廷在英、法的武装辱躏后，接受了英法长期要求的“招工自由”，放弃了不许中国人移居国外的祖宗章法。从而，1860年也就成为中国居民移居外国合法与否的分水岭，亦成为清廷华侨观改变的标志性年份。
二、设立总署是为了应对《北京条约》签订后的局势
《北京条约》的签订，是“抚局”派得势的明显标志。英、法联军攻占北京前，咸丰帝(1831-1861)远避热河，让奕讠斤顶着钦差的头衔在北京维持局面，名曰“抚局”。奕
讠斤他们在签订了《北京条约》后的翌年1月11日向尚在承德避难的咸丰上了个折子——《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》。十天后，咸丰帝准奏，并诏谕“一切仿军机处办理”，“着即派恭亲王奕讠斤、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着吏部颁给钦命总理各国通商事务衙门关防”。奕讠斤等看到皇帝准奏的名称中多了“通商”二字，认为非同小可，立即再奏：“通商事宜，上海、天津等口既设有大员驻扎专理，臣等在京，不便遥制。况该夷虽唯利是图，而外貌总以官体自居，不肯自认为通商，防我轻视。今既知设有总理衙门，则各国与中国交涉事件，该夷首皆恃臣等为之总理，藉以通达其情。若见照会文移内有通商二字，必疑臣等专办通商，不与理事，饶舌必多，又滋疑虑。”“拟节去‘通商’二字。嗣后各处行文，亦不用此二字，免致该夷有所藉口，”咸丰同意了奕讠斤的建议，于当月26日批了“依议”二字。当年2月21日，总理各国事务衙门在东堂子胡同挂牌成立，其大门上的匾额题有“中外禔福”四个大字。以上就是清廷设总署的简单过程。那么，清廷为什么要急匆匆改旧制、设新衙呢？答案奕讠斤等的折子里就有。折子里写道：“臣等就今日之势论之：发、捻交乘，心腹之害也；俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也；英国志在通商，暴虐无人理，不为限制，则无以自立，肢体之患也。故灭发、捻为先，治俄次之，治英又次之。”[《中国通史参考资料•近代史部分》(修订稿)，下同]这就是奕讠斤等人对当时形势的分析，他们从维护其统治地位出发，对英帝的认识已发生了重大变化。现在看来，当时有人骂他卖国、讥他为洋人办事、送外号“鬼子六”，一点也不冤枉他。奕讠斤等人在折子中分析了局势之后，提出了对应之策：“若就目前之计，按照条约不使稍有侵越，外敦信睦，而隐示羁縻，数年间即系偶有要求，尚不遽为大害。”为此，奏折的第一条即“京师请设立总理各国事务衙门以专责成也。”奕讠斤等人的逻辑是对英帝要“外敦信睦”——按条约办；按条约办就要设立一个“以专责成”的衙门，“悉心经理，专一其事”。
奕讠斤等人对这个衙门的构想也十分具体，“以五大臣领之。军机大臣承书谕旨，非兼领其事，恐有岐误，请一并兼管”；“请另给公所，以便办公，兼备与各国接见”；“其应设司员，拟于内阁、部、院、军机处各司员章京内，满、汉各挑取八名，轮班入直”；“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。”奕讠斤他们的设想很快得到尚在承德的咸丰恩准，可见对洋人认识及对策的变化不仅是“抚局”者流的意见，皇帝及其身边的决策者也有同感。可以认为，清廷准备以落实条约向西方列强示好，而且创设了一个“专一其事”的总署，“悉心经理”。
三、总署内设机构中有职掌侨务的部门
新成立的总署的职责，按《大清会典》记载：“掌各国盟约，昭布朝廷德信，凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘飨之宜，中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端，王大臣率属定议，大事上之，小事则行”。其内设机构就有涉侨部门，且在总署存在的四十年间，不曾间断，且趋于加强。
总署初成立时，内设英、法、俄三股；1864年增设美国股；1883年又增设海防股(甲午战争后改为日本股)。还设有司务厅、清档房、电报处、银库；在京师附设有海关总税务司、同文馆(培养翻译人才，兼办天文、化学、算学、格致、西医等课程)。起初，由法国股承担“侨务”。对法国股的职责表述为负责法、荷、西、巴西四国的交涉事务，主管传教、华工出国及中越边界事项。后来为了增加涉侨工作的力度，又在后设的美国股的职责中增加了保护华工的内容。具体表述为，美国股其职责是负责美、德、秘、意、瑞典、挪、比、葡等国的交涉事项，兼管华工保护等事项。
从以上机构设置的变化，不难看出，总署的侨务开始仅有“华工出国”一项，不久又增加了“华工保护”，可见清廷对华工问题的认识在不断地提高。由主管“华工出国”事项到增加了“华工保护”，是晚清侨务一个质的飞跃，亦是清廷华侨观、侨务观的重要变化。
总署内设涉侨部门，是因为要落实“条约”中规定的允许英、法招募华工出口；而侨务部门的增多、职责的延伸则是因为华工问题的突出需要推动的。当时海外华侨人数呈迅猛的增长趋势，史称“高潮期”。据专家估计，从1801年到1850年，出国的华工约32万人，尔后进入高潮期，由此前年均约6400人猛增到51200人(《华侨史研究论集》第84-85页)。据此推算，1861年时，出国华工人数累计已达90万人，仅美国1860年时已有华侨34933人。
华工人数的不断增长，加之殖民主义者残酷、野蛮的奴役，华工暴力反抗事件不断涌现；一些侨居国政府歧视、迫害华侨，甚至排斥华工的暴行愈演愈烈。这些都成为当时中外交涉的重要内容，引起一些朝廷官员极力推动清廷在侨务上改弦更张。当然，海外华侨经济实力的增强，引起财政拮据的清廷统治集团的垂涎，也应该是清廷重视保护华工的原因之一。
认识的转变，机构设置上的加强、职责的延伸，仅仅是基础性的，也就是有位，有位是否有为呢？总署在谈判《续定招工章程》一案上的表现可见一斑。
四、总署在谈判《续定招工章程》中坚持护侨立场
总署存在的四十年间，在侨务方面应该说还是有所作为的，现仅就其成立之初在谈判《续定招工章程》(以下简称“章程”)过程中的表现略加评点。
(一)主动提出。总署成立当年即提出与英、法、德等国商订招工章程的建议。《北京条约》签订后，招工出洋合法了，但如何规范招工秩序、保护华工仍是一个令清廷和有关地方官头疼的问题。负有管理“招收华工”之责的总署为落实“续立增约内指华民出口在外洋别地承工俱宜酌情定立章程”的内容与列强协商章程，以规范招工活动。总署的这一提议，得到英、法公使的响应，并于1861年夏天开始了会商。
英国派出的代表是招工专员奥斯汀，但一个夏天的商讨毫无结果。原因在于西方列强在贩卖“猪仔”问题上利益不均、又各怀鬼胎，一个统一章程无法调和他们之间的矛盾。西班牙、葡萄牙、秘鲁等苦力贸易的最大受益者，对谈判统一的招工章程根本不感兴趣，所以谈判无果而终。谈判失败，总署并未放弃自己规范招工秩序的目标。随后，总署指示有关地方：“此后，凡未换约之国，其民虽经领事官核准，亦不准入境。”1861年10月，当英法联军退出广东后，广东地方政府宣告：非缔约国不得在广东招工。可见当时总署和有关地方在规范招工秩序、抑制非法招工问题上有着同样的认识和行动。
(二)自拟文本。总署和地方政府的行政命令，无法抑制列强疯狂地拐卖华工活动。身为拐卖华工最活跃集中地的长官——两广总督毛鸿宾(？-1867，山东历城人)不得不于1864年10月建议朝廷对拐卖华工者采取严厉措施、明定律条。总署对此表示赞同，并会商刑部，奏请同治帝(1856-1875)采纳毛的建议。同治帝准奏，并谕由刑部定律，对诱卖人口的内地人，“首犯斩立决”，“从犯绞立决”。清廷从中央到地方对列强招工，虽然心怀不满但也无可奈何。当时的现实是，列强可以按条约招工、“内地人”出于谋利甘愿充当帮手、沿海无法生活的居民“情甘出洋”；因之，招掠华工的活动岂是一纸法令就能解决的。毛鸿宾认为，“惟有按照条款，严定章程，密示限制，并切嘱委员等留心稽查，随时劝谕华民，勿自轻率出洋，以期挽救万一”。总署于1864年年底指派海关总税务司赫德(1835-1911，英国人，1863年任该职)前往广东，同毛鸿宾等拟订招工章程。后经多方协商，拟定招工章程19款，报送总署。总署审定后于1865年9月7日抄送英、法公使。经总署与英、法方面多次谈判，于次年2月，商定招工章程22条，并于3月5日双方在北京签字，这就是史称的《续定招工章程》22款。章程22款是以总署提出的文本为基础商定的，这不免使人想起中英签订《南京条约》时，清廷官员上军舰后，对英国人准备的文本顾不得细看就签字的丑态。
(三)内容详尽。章程22款，涵盖了“华民出口在外洋别地承工”的各个方面，以管理移民的视点可归结为五项。
第一，章程规定中国专派委员协同监理招工事务(第七款)，包括华工是否自愿承工(第十二款)、“下船之日监理委员亲至公所”核验明白(第十三款)等内容。
第二，对招工所的设立及其活动作了严格的规定。主要有，开办招工所必须申请且经核准(第一、二款)，设立后不得无故注销(第三款)，“欲觅华民代招必须经地方官核准”(第六款)，华工在招工所内滋事“俟由地方官委员查收按例审办所中商伙人等不得擅自治办”(第十六款)，“公所俱准两国委员随时任便出入传问华工”(第十七款)。
第三，对合同必须开载的内容作了详尽的规定(第八款)，并另规定“必须书写悬挂招工所门外房中以便工人均可知其详细合同章程”(第四款)、“在监理委员面前将合同念与该工听明”(第十三款)等。
第四，对运输船和承运商的规定有：“运载客民之船所有布置客寓仓房预备伙食保其清洁俱有定例招工之商欲将华工运往外洋”必须申报并经审核批准(第二十款)，“华工下船委员点名开单该商按照所招之工每名出洋三元交付海关银号收存”(第十八款)，华工下船名单一式两份，待到口岸后“注明华工在途或已死生疾病等各情节”呈送领事并该处地方官，以备查考(第二十一款)。
第五，关于华工福利待遇的规定最值得称道。除了合同“必须逐款开载”的外，章程还规定：“承工年限不准逾于五年期满如欲回国彼处必将合同所注水脚路费若干按数备全交付便船送回中华”(第九款)，“工作日期时刻定准七日之内必得休息一日一日之内作工不过四时六刻(即外国九点零二刻)”(第十款)，“不及二十岁欲承工出洋必须取具本身父母准往凭单盖用地方官印信所准承招”(第十一款)，对犯法华人财物的保全(第十九款)，“华工出洋到彼夫妇不能分派两处工作幼儿不及15岁者不准令离父母”(第二十二款)等。
详尽的内容，凸显了总署规范招工秩序、维护华工权益的良苦用心，亦折射出清廷对祖宗法理的反思、甚至在某些方面的颠覆。
(四)坚持实施。章程签订之后，总署报经同治皇帝批准，并要求各地严格执行。另一方面，总署为了使章程得到更多国家的签署，开始与其他大国协商，先后得到美国、比利时、俄国、德国等国家的同意执行和赞同。但英、法两国政府在西印度种植园主和其他利益集团的反对下，拒绝批准其外交代表已经签署的文件，而是提出了一个新的章程，于1868年4月1日交给总署。新章程无视中国主权，坚持其非法招募华工的即得利益，删去去了原章程中经双方同意的保护华工离岸后各种利益的所有条款。总署拒绝承认新章程，并表示，章程已经皇帝御批，总署无权擅自废除。为了防止英、法两国钻空子，总署命令各省，除非英、法遵守章程，否则禁止他们招工出洋。根据以上命令，广东省当局拒绝了英国、法国重开招工所的要求。在总署和地方政府的坚持下，英国于1873年初默认了章程的内容，才获准重建招工所。章程的实施是晚清在对外交往中少有的一次胜利。
总之，章程是总署在不平等条约的框架内，寻求小平等的一次尝试，亦是清廷保护华工的第一个重要举措。当然，在一系列不平等条约的桎梏下，腐朽的晚清政府在侨务方面不可能有大的作为，一个章程也不可能改变华侨孤悬海外的悲惨命运。但晚清在保护华工方面毕竟迈出了正确的一步，为其后保护海外包括华工在内的所有华侨开了一个好头。
(文中《南京条约》、《北京条约》、《续定招工章程》的文字，均引自《中外旧约章大全》)
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