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对海南省依法护侨问题的思考
2006年no.3 心得体会 作者：张伟 覃业栋
一、海南省依法护侨的现状与问题
海南省有海外华侨华人近300万人,归侨侨眷94.4万人。据不完全统计，1988年至2005年，全省累计注册成立外资企业9438家，合同外资154.07亿美元，实际投资93.86亿美元。其中，侨资企业和侨资约占外资企业注册和实际利用外资总数的80%以上。同时，华侨华人、港澳同胞在海南省捐赠兴办公益事业和扶贫赈灾的款物折合人民币达6.31亿元，其中文化教育和医疗卫生的捐赠占总数的85%，对海南省文教卫生事业的发展做出了巨大的贡献。实践证明，海外侨胞和港澳同胞是海南省经济建设和社会发展的巨大力量。海南省依法护侨，总体上来说是好的，但也存在一些问题亟待解决。
1. 华侨宅基地与侨房拆迁中存在的问题
据不完全统计，截至2003年6月，仅文昌、琼海市发生的华侨宅基地纠纷就有314宗，面积33877平方米。其中已处理纠纷126宗，面积16995平方米，约占40%。如侨房拆迁中，没有及时妥善对归侨侨眷给予补偿与安置。落实侨房安排的华侨宅基地因没有及时建房，被先建房的邻居单位或个人占用，使华侨的宅基地面积减少等问题也一定程度存在。
2. 华侨农场土地被占用问题
截至2005年6月底，本省华侨农场土地权属纠纷案共计137宗，涉及面积39222亩。经协商解决5宗8799亩，尚存132宗30423亩。
3. 归侨侨眷生活、就业与待遇存在的问题
据统计，2002年至2004年3年中，海南省外侨办收到的信访件有548件，其中归侨侨眷反映生活与待遇的信访件有87件，占收到信访件的16%，居信访比例的第二位。
4. 司法与行政部门在保护涉侨权益上存在的问题
例如：泰籍华人曹某1988年开始陆续投资1000多万元，在某市兴建冷冻厂。1994年该市政府因建设需要，拆除冷冻厂厂房，并补偿用地2000平方米，该市规划局也同意该厂选址。冷冻厂边建厂房边申办有关手续，但最终未获得“建设用地规划许可证”和“建筑工程规划许可证”。冷冻厂新建厂房被强制拆除，造成直接损失人民币497万余元。冷冻厂向法院提起诉讼，二审法院二次判决市政府偿付冷冻厂77万元人民币，并安置一块2000平方米的土地。冷冻厂认为判决赔偿显失公平，安置用地因在供电站旁不便开发利用。
5. 服务不到位或侵害投资者利益的问题
例如：马来西亚海南籍侨领黄某创办的公司(简称乙方)，于1995年6月21日向某实业股份有限公司(简称甲方)购买土地6692.07平方米，依约已付清土地价款人民币50.19万元，并与甲方签订了《土地使用权转让协议书》，领取了《国有土地使用证》。但因甲方承诺的“三通一平”没有落实，乙方无法开发。2003年10月31日，当地市政府强行收回这块用地。
二、存在问题的原因剖析
1. 对侨的作用与依法护侨的认识不足
孙中山先生说：“华侨是革命之母。”我们党也历来重视侨务工作。胡锦涛同志指出侨务工作“三个大有作为”。归侨侨眷不仅受普通法保护，而且受《归侨侨眷权益保护法》及其《实施办法》等特殊法的保护，还有“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的政策方针，这是侨务工作的特殊性决定的。
然而，有些人却认为，归侨侨眷同是国民，不应享受特殊保护。如对华侨宅基地保护问题，部分村民和干部认为，华侨的祖屋倒塌后宅基地已闲置多年，一概认为华侨不属本村村民，不能使用集体土地建房，因而占用华侨宅基地；认为华侨经1953年取得政府发证确认的宅基地已被废止，土地所有权属集体所有，所属华侨宅基地不受法律保护，应由集体重新安排村民建房，或村民自行占用华侨宅基地建房；华侨华人、港澳同胞对《中华人民共和国土地管理法》规定的土地属国家和集体所有了解不够，认为解放前的祖宗山、祖宗地，都属私人所有的土地，因而同政府依法批准在集体土地上建房的村民发生纠纷等等。
对侨的重要作用及依法护侨的认识不足，侵害侨益的案件就会屡禁不止，就不可能更好地保护投资者的合法权益，就会影响海南省投资环境的改善。
2. 相关法律法规不够健全
华侨的法律保护有不少方面还存在空白。如华侨来琼投资的保护、华侨回国就业、华侨子女回国读书等还缺乏明确的具有可操作性的法律法规规定。因此，在他们的正当和合法权益受到侵害时，无法可依。
3. 依法护侨执行难
依法护侨的关键是落实执行，然而，目前依法护侨的焦点与难点正是执行难。
执行难的原因：其一，我国现在缺乏信用制度，债务人法治观念不强，导致逃债、躲债、拒债。其二，的确没有能力履行。其三，地方保护主义、单位保护主义严重，主要是有的行政部门、有的地方党委也干预。个别地区甚至规定，本地的执行必须经上级领导批准。其四，法院执行没有力度，或者不认真执行，甚至能执行而不予执行。
4. 缺乏必要的监督机制
法律是依靠国家强制力实施的行为规范。侨务法律法规虽对侨的权益规定给予保护，但在程序上如何操作，执法主体、违法由谁追究、追究怎样的法律责任，以及如何奖励、给予怎样的奖励，都缺乏相应的具体规定。以至出现当遇到具体侨的法律保护问题时，实际解决难。
三、对策建议
1. 加大侨法宣传力度，提高依法护侨意识
各地普法主管部门应明确职责，统一部署，精心组织，将侨务法律法规纳入普法计划，坚持集中教育与日常教育相结合，普遍教育与特别教育相结合，切实提高宣传教育的效果。
其次，各地侨务部门对损害归侨侨眷合法权益的行为和现象，要及时收集整理上报，协调有关部门予以妥善解决和纠正，对符合法律援助条件的归侨侨眷案件，要提供法律援助，切实把维权护侨工作真正落到实处。
再者，有为才能有位。侨务部门要通过卓有成效的工作，使各级党委、政府更加重视侨务工作。我们要借助“五侨”联席会议机制，形成合力，加大解决涉侨案件的力度，促使重大疑难涉侨案件得到解决，维护侨的合法权益。
2. 加强侨务法规政策调研与制定
今后国内侨务工作的重心可以相对地转移到侨务法规政策的调查研究和制定上来。因为某一法规与政策的出台，可以解决好一个层面的问题。如针对华侨宅基地、侨资企业、华侨农场土地保护、归难侨危房改造、医疗保险、子女教育等侨界人士最关心、最直接、最现实的利益问题，深入调查研究，提出相关法规政策制定的意见与解决问题的方案，尽快出台急需保护侨益的法规政策。
3. 健全法制机构
海南省是全国最大的经济特区，又是全国第三大侨乡，可考虑外事侨务部门建立法制机构，配备专职领导和具体工作人员。还可以考虑创办海南省华侨法律服务机构，为侨提供法律咨询、诉讼代理、法律援助、非诉讼调解以及侨资企业需要提供的投资建设各项服务。
4. 提倡“执行文化”，落实依法护侨
首先，要切实解决司法判决执行难问题。各级地方政府应带头执行司法判决，创造良好的判决执行环境。银行、工商、土地、房产等部门要与司法部门积极配合，实行被执行人情况网上公布制度。
其次，省政府最近成立投资环境投诉中心，解决投资中出现的实际问题，将会产生积极的作用。各市县，省直各有关部门都应当有专人负责这项工作，使其落到实处。侨务部门收集整理出侵害华侨权益的案例，要落实责任制，跟踪落实。
再者，要排除部门利益关系的阻力。在依法护侨的过程中，往往会涉及有关部门的切身利益，因而产生阻力。有些问题侨务部门是无权直接处理的，只能向有权处理的部门或单位反映情况，协调解决。
5. 健全必要的监督机制
依法护侨的监督机制主要是道德的法制化约束。因此，为了约束运权主体的运权行为，首先应将某些道德自律要求加以法律化。可以制定《从政道德规定》，将有关运权主体的生活待遇、财产申报、接受礼品等规定纳入《从政道德规定》中，以防以权谋私。其次实施道德法，维护道德风尚，对不符合法律要求的缺德行为予以否定，并加以制裁。再次必须依法运权，建立运权主体的法制约束机制，权力运行必须遵守道德和法律规范。此外还要把民主监督、党内监督与党外监督、舆论监督与法律监督、行政监督与经济监督等结合起来，协同作战。同时，要建立民主评价机制，实行群众对运权主体绩效考评制度。只有这样，才能创造一个使运权主体因受到教育而不想滥用职权，因制度健全而不能滥用职权，因监督有力而不易滥用职权，因纪律严明而不敢滥用职权的氛围。
我们有理由相信，随着我国社会主义法制建设的不断完善，政府依法行政进一步加强，海南省投资环境的不断改善，侨务工作的地位不断提高，我省依法护侨工作将朝着加速发展、提高质量、有效保护侨益的目标迈进，为促进海南省经济社会发展与构建和谐海南做出新的贡献。
(作者单位：海南省外侨办)
本栏目责任编辑 崔酉年
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